Proposition de loi : démocratiser la rénovation urbaine et le logement

Depuis deux ans maintenant, APPUII, avec la Coordination nationale Pas sans Nous, l’Alliance citoyenne, la Commission rénovation urbaine d’Etouvie (CRUE) à Amiens, et la fondation Abbé Pierre travaillent à une proposition de loi pour démocratiser les projets de rénovation urbaine et le logement. Cette proposition de loi est née de l’interpellation des députés François Ruffin et Barbara Pompilli par la commission rénovation urbaine d’Etouvie concernant la rénovation urbaine du quartier. Cette démarche, soutenue par d’autres collectifs locaux engagés sur les questions de logements et urbanisme, cherche aujourd’hui à élargir sa base de soutien et être portée devant les députés. Si vous souhaitez soutenir le texte, il vous suffit de signer ici.


La loi sur la rénovation urbaine et le Programme National de Rénovation Urbaine

Face à l’aggravation des inégalités sociales et territoriales et à l’incapacité de la politique de la ville de les réduire, en 2003, Jean-Louis Borloo, engageait l’État dans un vaste plan de rénovation des quartiers populaires. La rénovation urbaine devenait la principale intervention des pouvoirs publics dans ces territoires, impliquant la démolition d’environ 150 000 logements sociaux.

La loi de 2014 a légitimé les opérations de démolition et leur amplification en leur donnant un fondement « en cas de nécessité liée à la vétusté, à l’inadaptation de la demande, ou à la mise en œuvre d’un projet urbain. »[1] 

En 2019, le deuxième programme de rénovation urbaine a déjà commencé sur 329 quartiers, avec la démolition prévue de 65 600 logements, 53 100 reconstructions et 84 800 réhabilitations.

La contribution financière de l’Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine permet aux collectivités locales d’intervenir dans les quartiers populaires dans une dimension qu’aucune d’elles ne serait capable d’atteindre seule. Mais en contrepartie elles sont sommées de répondre aux impératifs fixés par l’ANRU, notamment en termes de démolitions parfois injustifiables et de diversification de l’habitat.

Cette politique se retourne contre les intérêts des locataires en cas de démolitions à outrance. Pourtant, elle est financée par l’ANRU, qui reçoit 90% de ses dotations d’action logement[1].

Des projets de rénovation urbaine imposés sur la base de principes contestables

Au nom du « projet urbain », une rénovation urbaine présentée comme ambitieuse est imposée d’autorité, sans arguments précis, sans possibilité de contre argumentation, ni de contre-expertise, sans débat sur les intérêts contradictoires en jeu, sans évaluation économique, sociale et environnementale sérieuse en amont et en aval du projet, et surtout sans la compréhension et l’adhésion des premiers concernés, les habitants.

Trop souvent sont assénés des concepts flous ou non partagés (mixité sociale) et une argumentation urbanistique simpliste (qu’est-ce que le désenclavement ? qu’est-ce qui changera l’image et l’attractivité du quartier ?). Dans bien des cas de démolition, contrairement à ce que demande la loi, rien ne prouve que la vétusté serait irrémédiable et que les logements seraient inadaptés à la demande. Ces projets, impliquant déplacements et relogements forcés, sont fondés sur des concepts souvent fallacieux pour les habitants. Les arguments bien faibles, voire dérisoires, ne peuvent les convaincre de l’opportunité de ces importantes dépenses et de l’intérêt public d’accepter ce bouleversement de leur vie.

Les habitants sont traités comme des personnes incultes, qui ne peuvent pas comprendre, et non comme des acteurs des réflexions et des choix qui seront réalisés. Ils ressentent souvent ces interventions comme du mépris de la part des pouvoirs publics et constatent que les projets sont déconnectés des réels besoins.

Si certains programmes de rénovation urbaine sont jugés nécessaires par les habitants, leur mise en place sans concertation et sans argumentation sérieuse entraîne des dommages économiques et psychologiques non négligeables et les délégitime de fait.

Des méthodes, des résultats, des conséquences qui rendent des projets illégitimes

Une co-construction des projets de rénovation urbaine ?

La Loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine, du 21 février 2014, dite loi Lamy, instaurait le principe de co-construction des projets de renouvellement urbain. Les conseils citoyens, décrits dans l’article 7, devaient en être un outil. Mais ce dispositif, qui devait permettre aux habitants de participer directement à la coproduction de la politique de la ville, reste souvent inabouti et dévoyé par les pouvoirs publics.

Plusieurs raisons l’expliquent. Les collectivités territoriales portent les projets urbains et sont organisatrices de la concertation. En cas de désaccord, il n’y a ni garant ni recours possible pour les citoyens. Les collectivités territoriales sont ainsi juges et parties.

Ensuite, même lorsque les démarches sont exemplaires, les citoyens ne disposent pas des moyens techniques et financiers pour comprendre et prendre part à la co-construction, dans le temps long, de ces projets complexes.

Enfin, bien que l’association des habitants soit prévue à toutes les étapes du projet, son élaboration se fait dans la plupart des cas lors de comités techniques et politiques non publics et non transparents, sans que les citoyens ne puissent donner leurs avis dans ces comités et n’aient accès à la décision. A cet égard, les conseils citoyens ne remplissent pas ce rôle comme l’indiquent de nombreux rapports[2]. Leur avis, quand il est sollicité par ailleurs, n’est que consultatif, même lorsque cela implique la démolition de leur logement.

Un habitat amélioré et choisi ?

Les projets de rénovation urbaine doivent permettre aux habitants d’habiter dans de meilleures conditions (dans un logement salubre, accessible, confortable, performant énergétiquement, à un coût abordable) et de rester dans leur quartier s’ils le souhaitent. Mais les reconstructions après démolitions s’avèrent souvent de mauvaise qualité (fissures fréquentes, vieillissement prématuré, malfaçons…). Les logements sont plus petits et parfois en inadéquation avec les attentes des habitants.

Dans de nombreux territoires, la pénurie de logements sociaux accessibles doit interroger davantage la pertinence des démolitions d’autant qu’elles touchent souvent des logements aux loyers relativement bas.

Dans certains cas, ces démolitions s’avèrent pour les habitants une stratégie visant à éloigner les pauvres – parmi lesquels les familles d’origine étrangère qui subissent les discriminations dans l’accès au logement[3] sont sur représentées – vers des banlieues toujours plus lointaines.

Des éco-quartiers ?

Ces projets de rénovation urbaine sont très souvent présentés comme des « éco-quartiers », s’inscrivant dans la logique d’obtention des labels.

L’investissement financier important de l’ANRU apparait comme une opportunité fondamentale dans l’ambition de transition écologique dans laquelle la France doit s’engager pour faire face au changement climatique. Cependant, la stratégie adoptée de démolition / reconstruction est à contre-courant de cette ambition. L’enjeu de la transition énergétique pour une économie décarbonée devrait rendre exceptionnelles les opérations visant à défaire pour refaire au lieu de réparer.

Associer les habitants aux projets qui les concernent

La rénovation urbaine, et la volonté d’instaurer un semblant de « mixité sociale », se traduit souvent dans les faits par l’exclusion d’une partie de la population vivant dans ces quartiers. Elle reste une démarche autoritaire descendante, non démocratique.

Par ailleurs, la « participation » des locataires dans les organismes HLM présente de nombreux défauts et dysfonctionnements régulièrement observés dans les formes primaires de la démocratie participative. Or le logement social qui compose la presque totalité des quartiers de la politique de la ville est la première incarnation de l’action publique pour plusieurs millions de citoyens modestes. Donc, la démocratisation des projets urbains doit également passer par la démocratisation du logement social tant dans sa conception que dans sa gestion.

La proposition : co-décider sur le projet urbain et le logement social

La démocratisation du projet urbain et du logement social est une nécessité pour répondre aux défis d’insertion et de reconnaissance des habitants des quartiers populaires. Elle permettra de renforcer le pouvoir d’agir des individus directement concernés par ces opérations, pour que les initiatives participatives habitantes se substituent aux dynamiques de transformation imposées et descendantes. Elle devrait permettre de rétablir la confiance entre les habitants et les institutions.

La démocratisation de la gestion des HLM va de pair avec celle de l’action publique locale. L’ensemble des acteurs locaux (représentants des locataires, associations d’habitant-es, de commerçant-es et habitant-es engagé-es) doit disposer des conditions d’accès au pouvoir de décisions. Cela se traduit par :

  • Le partage de la décision dans une logique délibérative, impliquant le renforcement de la transparence de l’action publique et de la gestion des bailleurs sociaux ;
  • Le renforcement des compétences citoyennes, politiques et techniques pour co-construire les politiques publiques par de la co-formation et par la création de fonds dédiés aux associations locales permettant l’accès à une expertise indépendante.
  • Le renforcement du contrôle citoyen sur les élus et les administrations publiques et du logement social.

1. Partager les prises de décision et renforcer la transparence de l’action publique

La concertation doit systématiquement précéder et accompagner toute prise de décision. Le partage du pouvoir de décision passe d’abord par une information correcte de l’ensemble des citoyens afin qu’ils puissent participer activement aux différentes instances du projet. La qualité de la concertation doit primer sur la rapidité de la prise de décision. Une perte apparente de temps en amont peut permettre d’enclencher de façon plus rapide et plus efficace les phases de réalisation. En dernier recours, l’outil référendaire permettra de trancher les différents sujets si nécessaires.

Proposition 1 – Garantir le droit à l’information en matière d’urbanisme : l’accès libre et la transparence des instances techniques et politiques des projets urbains et plus largement des HLM

La construction et les principaux arbitrages des projets se déroulent dans les instances techniques et politiques. Elles devront être publiques. Des représentants d’habitants directement concernés par le projet, au même titre que les autres acteurs techniques et politiques, pourront contribuer à l’ensemble des commissions techniques et politiques locales, intercommunales et nationales, dès qu’elles concernent directement leur quartier[4]. Des présentations devront être faites à l’ensemble des habitants à chaque point d’étape du projet. Les collectivités devront créer les conditions afin de garantir la participation des habitants concernés.  L’ensemble des documents techniques (compte rendu[5], plan, programme, etc.) devra être accessible publiquement et compréhensible. Ils seront disponibles en ligne. Lors de réunions, les documents présentés devront être envoyés plusieurs jours à l’avance pour qu’ils puissent être discutés entre les habitants et leurs représentants. Les réunions se dérouleront à des horaires adéquats pour les habitants. La participation régulière des non professionnels et élus pourra être défrayée.

Proposition 2 : Assurer et outiller le droit d’initiative : Renforcer les compétences citoyennes, politiques et techniques pour co-construire les politiques publiques

Des fonds dédiés doivent permettre d’outiller et d’accompagner les associations dans leurs démarches. Ils seront financés d’une part, par le fonctionnement de la démocratie représentative et d’autre part, par les maitrises d’ouvrage des projets urbains.

Proposition 2a : Le fonds pour une démocratie d’initiative citoyenne pour permettre l’organisation collective des citoyens

Ce fonds financera toute initiative de collectifs ou associations locales contribuant au débat public sur des enjeux d’intérêt commun. Il sera un outil pour la défense et la promotion des droits des habitant.e.s, notamment des démarches de contre-expertise ou de projet alternatif. Deux modalités de financements sont prévus : Il sera doté annuellement de 5%[6] du montant total de l’argent public consacré au fonctionnement de la démocratie représentative. + Il serait financé par 1% du montant hors taxe des travaux[7]. Les collectifs concernés par les travaux seraient co-gestionnaires des fonds. Ils seraient soumis au contrôle d’une commission paritaire composée des maitrises d’ouvrage, d’habitants et de l’État.

Proposition 2b : Le référendum d’initiative citoyenne sur la démolition et les réhabilitations

Comme à Londres, où cette mesure vient d’être soutenue par 15 bailleurs sociaux, tous les résidents doivent pouvoir voter sur la démolition ou réhabilitation de leurs quartiers et de leurs bâtiments d’habitation. En l’absence de consensus du comité de pilotage ou dans le quartier, un référendum pourra être initié par les habitants dont le logement est touché ou dont les conditions de vie sont altérées par l’opération. A l’instar du droit d’initiative prévue par l’ordonnance n°2016-1060 dans le cadre de grands projets d’aménagement, la Commission Nationale du Débat Public, dont les compétences auront été élargies aux projets d’urbanisme, assurera son organisation (périmètre, information, etc.) et en sera le garant. Au sein des organismes de logement social, ces opérations devront également être soumises au vote des locataires dans les mêmes conditions que les réhabilitations.

Proposition 3 : Garantir une concertation neutre, équitable et indépendante : élargir le champs d’intervention de la commission nationale du débat public (CNDP) aux grands projets urbains

Les démarches de concertation dans le cadre de projet de rénovation urbaine sont directement gérées par les maitrises d’ouvrage, et notamment les maires. Afin de garantir la tenue de procédure de concertation équitable, neutre et indépendante des maitrises d’ouvrage, la saisine d’un tiers pour garantir le processus de concertation est indispensable. Dans ce cadre, la CNDP pourrait devenir compétente sur ces grands projets d’urbanisme. Alors même qu’ils répondent parfois aux critères de saisines de la CNDP – ils font l’objet d’études d’impacts environnementaux (EIE) dans le cas des Zones d’Aménagement concerté (ZAC) et dans le cas où ils dépassent les 150 millions d’euros d’investissement –, cette dernière doit pouvoir intervenir.

2. Renforcer le contrôle citoyen sur les élus et administrations publiques et du logement social

Les diverses instances de pilotage du logement social ou des projets urbains (conseil municipal, conseil communautaire, comité de pilotage, conseil d’administration des bailleurs) doivent régulièrement rendre des comptes et tenir informés les habitants et locataires concernés par leurs décisions. L’information ne doit pas s’arrêter une fois les décisions prises. Il est important de rappeler les arguments justifiant les décisions prises. Les collectivités territoriales doivent justifier en quoi elles ont tenu compte des avis des habitants. Les refus doivent être également motivés.

Proposition 4 : organisation d’assemblées de comptes à rendre

A la demande des citoyens, des assemblées pourront être organisées pour que les décideurs rendent compte de leurs actions. Ces assemblées pourront avoir lieu une fois par an ou en fonction des demandes, sur différents sujets, durant tout le processus de rénovation urbaine.

Les premiers signataires :

  • Alliance citoyenne
  • APPUII
  • Association Renaissance des Groux – Fresnes (94)
  • Atelier populaire d’urbanisme (APU) de Fives et du Vieux-Lille (59)
  • Atelier populaire d’urbanisme de la Villeneuve de Grenoble (38)
  • Collectif des habitants du Bois de l’Etang – La Verrière (78)
  • Collectif du 5 novembre – Marseille (13)
  • Commission rénovation urbaine d’Etouvie – Amiens (80)
  • Conseil citoyen Essarts-Surieux (38)
  • Conseil citoyen Franc-Moisin-Bel-Air-Stade De France – Saint-Denis (93)
  • Conseil citoyen d’Haussonville – Nancy (54)
  • Coordination Nationale Pas Sans Nous
  • Confédération Nationale du Logement
  • Fondation Abbé Pierre
  • Un centre-ville pour tous – Marseille (13)

[1] Cet organisme de financement du logement des salariés est géré paritairement par les syndicats de salariés et les employeurs.

[2] Casillo Ilaria et Rousseaux Daniel, 2018, Démocratie participative et quartiers prioritaires : réinvestir l’ambition politique des conseils citoyens, Commission Nationale du Débat Public. ; Billen Léa, 2017, Synthèse nationale. Programme de co-évaluation des conseils citoyens, Paris, Université Paris Nanterre / Université Paris I Panthéon Sorbonne.

[3] Mathieu Bunel, Yannick L’Horty, Loïc Du Parquet, Pascale Petit, TEPP, Rapport de recherche n° 2017 – 01, Les discriminations dans l’accès au logement à Paris : une expérience contrôlée, 2017.

[4] La loi de programmation pour la ville et la cohésion urbaine de 2014 prévoit déjà la participation des conseils citoyens « à toutes les instances de pilotage du contrat de ville, y compris celles relatives aux projets de renouvellement urbain ». Il s’agit d’élargir le champs d’application de cette loi, sans la limiter aux conseillers citoyens, ni aux comités de pilotage. D’autres expériences vont encore plus loin pour associer les citoyens aux décisions qui les concerne comme ce fût le cas à Grande Sainte ou Saillans.

[5] Les comptes rendus, validés par l’ensemble des parties, devront montrer clairement les points de consensus et de désaccord, ainsi que les arguments apportés.

[6] Cette proposition est extraite du rapport « Pour une réforme radicale de la politique de la ville » (2013) rédigé par Mohamed Mechmache et Marie-Hélène Bacqué.

[7] Proposition issue de la campagne d’interpellation du réseau APPUII, remettre les habitants au centre des projets urbains (2019).

Pour plus d’informations : associationappuii@gmail.com

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